Ulf Öberg undrar (Europaportalen 080418) hur en rapport om normgivningsmakten i regeringsformens 8 kapitel kan ha övertygat mig om beslutsprocesserna enligt ett helt annat kapitel i RF, nämligen 10 kap. Det tillhör väl advokatyren att ställa sådana frågor. För mig innebär en ökad förståelse av innebörden i 8 kap. att jag också kan sätta detta kapitel i relation till andra kapitel i regeringsformen. Och som en bieffekt också till en ökad förståelse av hur Ulf Öberg ser på frågorna.
Lagrådets yttrande hänger i luften
Först detta med lagrådet och dess yttrande av den 28 juni 2005 om det konstitutionella EU-fördraget. Ett lagrådsyttrande är en del i en lagstiftningsprocess, där lagrådet är ett rådgivande organ. Det normala är att ett lagrådsyttrande prövas av regeringen och slutligen av riksdagen. Om en process avbryts direkt efter ett lagrådsyttrande, som i detta fall, så är processen ofullgången och lagrådsyttrandet hänger ”i luften”. Det blir i den meningen ett non-paper, det vill säga ett tankepapper utan särskild rättslig status. Det är av denna anledning som jag anser det olyckligt att i departementspromemorian utgå från denna och likaledes att ett antal remissinstanser som Öberg skriver ”bekvämt lutar sig mot” detta. För övrigt är departementspromemorian inte ett förslag som beslutats av regeringen.
Det blir alltså en märklig effekt att ett nytt lagråd vid en ny remiss får ta ställning till det gamla lagrådsyttrandet.
Angående lagrådstillsättningen 2005 så vill jag bara säga att Öberg missuppfattat riksdagens kontrollmakt. För KU:s del inskränker den sig till granskningen av regeringen. JO är riksdagens ombudsmän och det är olämpligt att riksdagens ledamöter eller utskott gör anmälningar till JO. Det däremot fritt för Ulf Öberg att göra det.
Debattens knutpunkt
Det är självfallet så att grundlagen berörs av om en beslutsbefogenhet överlåts. Läser man enbart 8 kap. RF så kan man få uppfattningen att det bara finns föreskrifter som utfärdas av riksdagen, regeringen och svenska myndigheter. Och det är här – tror jag – att knutpunkten i Öbergs och min debatt ligger. Men genom 10:5 RF har riksdagen (oavsett beslutsordning) möjlighet att överlämna befogenhet, det vill säga en föreskriftsrätt till EU.
En sådan föreskriftsrätt behöver inte i sig innebära formaliserad grundlagsändring men självfallet innebär den att riksdagens normgivningskompetens urholkas i viss grad. Av betänkandet 1993/94:KU21 framgår det att den inte får urholkas i väsentlig grad. Det vill säga här kommer man i analysen in på om principerna för statsskicket träds för när.
Ulf Öberg tycks mena att överlåtelse av delar av straffrätten till EU innebär en sådan urholkning av normgivningskompetensen i väsentlig grad. Det är väl därför han använder det subtila uttrycket ”grundlagsändring i praktiken”. Och visst det är fritt fram att ha en sådan åsikt. Men när man bedömer ”i väsentlig grad” så är det en avvägningsfråga.
EU:s inflytande begränsas
EU:s inflytande över straffrätten är dock inte obegränsad enligt Lissabonfördraget. För det första blir det en så kallad delad befogenhet. I fördraget om EU:s funktionssätt är det främst artiklarna 82 och 83 som är intressanta. Här framgår det att det är fråga om minimiregler när det gäller brottslighet med gränsöverskridande dimension. Det skrivs också att medlemsstaternas rättsliga traditioner och rättssystem ska beaktas. Besluten med kvalificerad majoritet i rådet är begränsade och i övriga fall gäller enhällighet, det vill säga en enskild medlemsstat som Sverige får vetorätt.
Min avvägning i denna del är att det är möjligt att fatta ett överlåtelsebeslut utan grundlagsändring. Det sätt på vilket det fattas är sedan en bedömningsfråga; innebär det att någon grundlagsändring inte behöver göras, ja, då kan beslutet fattas antingen med tre fjärdedels majoritet i riksdagen eller med två beslut med mellanliggande med enkel majoritet.
De båda beslutsformerna säger i sig inget om själva substansen i överlåtande (mer än att det inte krävs en grundlagsändring). Men en prövning mot 10:2 RF kan också ge vid handen att det krävs en grundlagsändring och då påkallas dels en grundlagsändring (om man ska godkänna) men i så fall ska även godkännandeprocessen ske enligt samma beslutsprocedur, det vill säga genom två beslut med val emellan.
Som sagt, jag anser i det här specifika fallet att riksdagen kan ta beslutet med kvalificerad majoritet i ett beslut.
Att som Öberg tycks tro att beslutsformen, med två beslut, att godkänna överlåtelsebeslutet utan grundlagsändring ändå i sig innebär en grundlagsändring är alltså en missuppfattning.
Det var också mot denna bakgrund som jag därför tyckte att det beramade lagrådet i början av sin bedömning uttryckte sig på ett sätt som kunde feltolkas i frågan om möjligheterna till grundlagsändring. Dessutom skedde det utan referenser till den analys som KU gjort i sitt betänkande.
Det är möjligt att Ulf Öberg anser att riksdagens normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad och om han har rätt så rubbas förstås principerna för statsskicket och då får han pröva på vilket sätt grundlagen ska ändras. Som sagt om man hävdar att överlåtelse av befogenheter står i strid med principerna för statsskicket så är man också skyldig att redovisa vilka grundlagsändringar som behövs för ett godkännande. Det har inte att göra med vad Daniel Tarschys eller jag tycker utan därför att det står i KU:s betänkande.
Grundlagen måste bli tydligare
Till sist kan jag hålla med om att 8 kap. RF borde klargöra att det finns andra föreskrifter än de som riksdagen, regeringen och myndigheter beslutar. Det arbetar vi också med i grundlagsutredningen. Det skulle ge ökad tydlighet om vad som faktiskt gäller. Men påverkar i sig inte ratifikationen av Lissabonfördraget.
Ingvar Svensson
Riksdagsledamot (kd)